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EL PLAN URBANÍSTICO COMO CONSOLIDACIÓN DEL

MODELO DE LA RENTA

THE URBAN PLAN CONSOLIDATING THE RENT MODEL

Federico Oliva*

RESUMEN

Milán ha desarrollado un modelo urbanístico de desregulación, de rechazo del

plan a favor del proyecto, marcadamente politizado y sin una lógica organizativa

estructuradora. Sin embargo, Milán no puede prescindir de una política de plan que garantice su futuro definiendo una estrategia urbanística para la ciudad. El texto analiza cómo la última fase de la desregulación, “Reconstruir la Gran Milán”, posee ya por fin un sólido documento marco, flexible y que profundiza en las razones y procedimientos, consolidando el “modelo de la renta”. Este documento apuesta por un plan estructural para Milán, que debe explotar su potencial competitividad como ciudad direccional, basada en la relación ciudad-área metropolitana, la movilidad, y la calidad y sostenibilidad de las acciones realizadas a través de los planes operativos, enmarcados en el plan estructural.

Palabras clave: Milán, desregulación, estrategia, modelo de la renta, plan estructural y operativo, movilidad, recualificación urbana.

ABSTRACT

Milan has developed a disregulation urban model, refusing the plan in favour of the project, that has always been highly politiced and has always lacked a structural and organizational logic. Thus, Milan cannot do without a planning policy that guarantees its future defining an urban strategy for the city. This text analyzes how the latest step in the disregulation process, “Re-constructing the Great Milan”, finally has a solid legal document which is flexible and goes deeply into the reasons and procedures, consolidating the “rent model”. This document bets on a structural plan for Milan, that should take advantage of its potential competitiviness as a directional city, related to the nexus citymetropolitan area, the mobility system and the sustainable and qualifying interventions carried out through the action plans embraced in the master plan.

Key words: Milan, disregulation, strategy, rent model, master and operational plan, mobility, urban requalification.

* Federico Oliva es Profesor Ordinario del Politécnico de Milán.

P.P. 93-102 CIUDADES 7(2002-2003)

FEDERICO OLIVA

Las fases de la desregulación Milán tiene ya una larga tradición de desregulación urbanística: en los últimos veinte años, después de la aprobación del último plan general en 1980, ha desarrollado esta opción aportando cientos de modificaciones al mismo plan sin un hilo conductor lógico, útiles solo para legalizar las transformaciones afectadas, reduciendo el instrumento urbanístico a un mero acto burocrático de ratificación;

modificaciones justificadas por varios autos administrativos de desregulación propuestos por administraciones de diversas tendencias políticas, algunas de las cuales, en particular la última, las acompañan de argumentos a favor de este acercamiento. Pero Milán en el curso de estos veinte años ha sido también “tangentópolis”, porque el paso entre la discrecionalidad política favorecida por la desregulación y una práctica de malgobierno y de corrupción a menudo es muy breve.

Las fases de la desregulación milanesa han sido las siguientes:

1. El Proyecto Casa de 1982 relativo a la ampliación de las previsiones residenciales del plan general recientemente aprobado; se trata de 19 modificaciones para otras tantas áreas, con una edificabilidad de 28.000 habitaciones, de las cuales sólo 2.000 estaban dedicadas a vivienda social. Una medida propuesta por una Gobierno de izquierda, presidido por el alcalde Tognoli.

2. El Documento Director del Proyecto Pasante de 1984 y los relativos Proyectos de Área de 1985 (Garibaldi-Republica, PortelloFiera, Cadorna, Vittoria); el proyecto tiene su origen en la realización de la “pasante ferroviaria” (todavía hoy sin finalizar) y considera la transformación de las áreas industriales en desuso o infrautilizadas afectadas, también aunque no sea directamente, por su trazado; el único Proyecto de Área parcialmente realizado es el que plantea la ampliación de la Feria (1997); se trata del intento más articulado de sustituir el plan urbanístico con proyectos de arquitectura, transformados sucesivamente en modificaciones urbanísticas; también en este caso el equipo de gobierno municipal era el de izquierda presidido por el alcalde Tognoli.

3. El Documento Director de las Áreas Industriales en desuso de 1988; afecta a 164 áreas que ocupan 461 hectáreas, clasificadas en 3 categorías al final de su transformación (estratégicas, desarrollo de la actividad productiva, áreas y ámbitos urbanos para recualificar); este documento ha dado lugar a numerosas modificaciones, la más importante de las cuales es la de Pirelli-Bicocca, que con 73 hectáreas representa la mayor transformación urbana de Milán; el documento ha sido promulgado todavía por un gobierno de izquierda presidido por el alcalde Pillitteri.

4. Indicaciones para los Programas de Recualificación Urbana (Pru) de 1995; se trata de un documento que individualiza 10 ámbitos de





CIUDADES 7(2002-2003) EL PLAN URBANÍSTICO COMO CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DE RENTA

intervención para transformar con el procedimiento de los Pru, uno de los instrumentos introducidos en la legislación de los años noventa en contraposición al Plan General; el documento, que precisa índices, parámetros y usos de los futuros proyectos, ha sido aprobado por la administración legista del alcalde Formentini, mientras que los 6 Pru han sido aprobados por las sucesivas administraciones de centro-derecha del alcalde Abertini (150 hectáreas, por m2 de superficie, destinadas a residencia, terciario y comercio, sin una visión estratégica de la transformación).

5. Nueve Parques para Milán de 1995; se trata de un ejercicio desarrollado de un “laboratorio de proyecto urbano” que define los posibles usos y morfologías de otras tantas áreas de transformación; este documento, aprobado por la administración Formentini, no ha realizado ninguna acción, aunque también por la presencia de Luigi Mazza entre los asesores, anticipa algunos temas tratados más tarde.

6. “Reconstruir la Gran Milán”, Documento Marco para las Políticas Urbanísticas, aprobado en 2000 por el gobierno de centroderecha presidido por el alcalde Albertini; se trata del documento que más profundiza en razones y procedimientos de la desregulación: es la “consolidación del modelo de la renta”.

“Reconstruir la gran Milán” “Reconstruir la Gran Milán”, el Documento Marco para las Políticas Urbanísticas, fue aprobado por el Consejo Municipal en junio de 2000. Se trata de un documento importante, porque representa el modelo de procedimiento y de mérito que gobernará las futuras transformaciones urbanísticas de Milán; un modelo que una vez más rechaza el plan general y que define nuevos procesos para las transformaciones urbanas.

Formalmente este documento representa el acto de direcciones obligatorio para la presentación y la aprobación de los “Programas integrados de intervención” (Pii), instrumentos de derogación del Plan General introducidos por la ley 179/92 (una de las primeras leyes de desregulación) y ratificados en Lombardía por una ley regional de 1999; un instrumento programático, no conformativo de algún derecho o vínculo, que permite a los agentes privados elaborar y presentar los Pii, aún sin tener en cuenta, con las motivaciones adecuadas, algunas de sus indicaciones, y que define los criterios de valoración que la Administración usará para valorar la propuesta.

En el Documento milanés han trabajado las oficinas urbanísticas del Ayuntamiento con asesores externos de varias especialidades (urbanistas, economistas, juristas), entre los cuales destaca Luigi Mazza, profesor de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura del Politécnico, que ha aplicado en este trabajo un avance elaborado con coherencia en el tiempo y que ha representado el verdadero punto de referencia cultural y disciplinar de toda la operación, garantizando la efectividad.

CIUDADES 7(2002-2003)

FEDERICO OLIVA

En la primera parte del Documento, además de definición de la estrategia urbanística para la ciudad, está reafirmada la inadecuación del instrumento del Plan General para afrontar los problemas de las transformaciones urbanas;

realmente no es ninguna novedad para Milán, pero en este caso el análisis es brillante, lejos de las simplificaciones de los años ochenta. Un análisis que, partiendo de un punto de vista diferente y utilizando lenguajes distintos, llega sustancialmente a las mismas conclusiones, que son la base de la propuesta de reforma urbanística que no ha terminado el parlamento en la última legislatura, pero cuyos contenidos son ya ampliamente compartidos y practicados.

La ineficacia actual del Plan General se evidencia partiendo de una crítica a la legislación urbanística que sigue la Europa continental (hace la excepción de Inglaterra, que para Mazza es una referencia constante): la legislación urbanística italiana y europea define un sistema de planificación demasiado rígido, incapaz de adecuarse al cambio de necesidades de los ciudadanos y a los programas de los agentes, respecto a los cuales representa un freno y no un estímulo y un apoyo. Introducir los necesarios elementos de flexibilidad en el rígido modelo urbanístico italiano significa reducir las certezas que éste garantiza, dado que necesariamente esta postura implica un elevado grado de discrecionalidad política. El problema es, por tanto, encontrar el equilibrio entre la certeza de los derechos y la flexibilidad del plano.

Por otro lado el plan general garantiza dos tipos de certezas muy distintas entre sí: la certeza de los derechos existentes, de los usos actuales sobre el territorio que el plan confirma; y la certeza de las transformaciones futuras que el plan prescribe, que todavía el Documento define como solo “certezas hipotéticas”, porqué están fuertemente condicionadas por dos tipos de incertidumbres: la posible inadecuación de las normas en los confrontamientos de las variables expectativas del mercado, y la posible mutación de las normas en el tiempo. Si se quieren, entonces, introducir en el plan elementos de flexibilidad, es necesario eliminar de éste el inútil elemento de rigidez representado por las “certezas hipotéticas”. Es esta la conclusión sustancial evidenciada en la primera parte del Documento.

Esta conclusión está también sostenida por una reflexión sobre la naturaleza mudada del plan, de lo concerniente a la transformación urbana respecto a la expansión. Según lo afirmado en el Documento, las “certezas hipotéticas” del plan relativas a la expansión estaban en efecto expresadas sobre todo en los trazados infraestructurales, que consentían en transformar en urbano el suelo agrícola y que, en una acción del plan, eran necesariamente rígidas. Hoy la difusa infraestructuación del territorio no haría necesario el diseño de cuadros globales de “certezas hipotéticas” y las transformaciones urbanas no necesitarían más grandes modelos ordenadores para aplicar a un espacio exterior a conquistar.

Este último pasaje es bastante menos convincente que los precedentes, si se considera el bajo nivel de infraestructuración de las ciudades italianas y su crecimiento totalmente independiente del sistema ferroviario: por otro lado la relación entre transformación urbana y movilidad en ferrocarril es un tema poco considerado por el Documento, pero determinante para el futuro de las ciudades italianas y también para el de Milán.

CIUDADES 7(2002-2003) EL PLAN URBANÍSTICO COMO CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DE RENTA

Si el diagnóstico es sustancialmente el mismo que el que está en la base de la propuesta de reforma, la solución es completamente distinta e inaceptable: la reforma radical del plan de una parte, la marginalización del plan de otra, dado que eliminar las “certezas hipotéticas” de las transformaciones, conservando en el plan solo la confirmación de los derechos existentes, significa, de hecho, eliminar el plan.



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