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«La inclusión financiera y la protección del consumidor en el Perú La actividad de la banca sin sucursales Public Disclosure Authorized Informe ...»

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Public Disclosure Authorized

La inclusión financiera y la protección del consumidor en el Perú

La actividad de la banca sin sucursales

Public Disclosure Authorized

Informe conjunto de evaluación

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS)

Grupo Consultivo de Ayuda a la Población más Pobre (CGAP)

Febrero de 2010

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Resumen

Como parte de su iniciativa de políticas de alcance mundial, el Grupo Consultivo de

Ayuda a la Población más Pobre (CGAP)1 propuso y constituyó una asociación con la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP del Perú (SBS) a fines de 2008 para entender de mejor manera la problemática y las tendencias de las relaciones con el consumidor cuando los servicios financieros se prestan a través de la banca sin sucursales, especialmente a través de agentes, lo que en el Perú tiene lugar en una escala cada vez mayor. El presente informe conjunto es el resultado de ese trabajo2.

Otros tres países con experiencia pertinente en materia de banca sin sucursales (Kenya, Brasil e India) participaron aproximadamente al mismo tiempo en una actividad semejante. Al igual que en el caso del Perú, esta actividad brindó a los encargados de las reglamentaciones de cada jurisdicción la oportunidad de examinar el marco regulatorio e institucional de protección de los usuarios de la banca sin sucursales, evaluar la acciones de supervisión en esta esfera e identificar aquellas actividades que pueden mejorarse.

En un número de la serie CGAP Focus Notes se complementan los esfuerzos a través de una evaluación general de las enseñanzas aprendidas en esos países y el aprovechamiento de los conocimientos provenientes de otros países pioneros, como Sudáfrica, México, Colombia y Filipinas. En ese número de Focus Notes se señalan y analizan esferas prioritarias de interés y posibles opciones regulatorias y normativas para abordarlas3.

La SBS y el CGAP trabajaron en estrecha colaboración para recopilar datos e información y redactar este informe4, en cuya primera parte se presenta una reseña de los esfuerzos de inclusión financiera que está realizando la SBS. En la sección siguiente se resumen los puntos más importantes del marco legal y reglamentario de protección financiera del consumidor y se destacan los temas específicos de la banca sin sucursales.

En la tercera parte se describen la actividad de la banca sin sucursales en el Perú y los temas y problemas identificados en la relación entre los clientes y los proveedores de servicios de la banca sin sucursales, y sus consecuencias en cuanto a supervisión y aplicación de normas. En la última sección se presentan las conclusiones y recomendaciones encaminadas a lograr un equilibrio entre la apertura a la innovación y la protección en un entorno de banca sin sucursales.

El CGAP es un centro independiente de investigación y políticas dedicado a fomentar el acceso a los servicios financieros para los pobres del mundo. Cuenta con el apoyo de más de 30 organismos de desarrollo y fundaciones privadas que comparten la misión de reducir la pobreza. Con sede en el Banco Mundial, el CGAP proporciona inteligencia de mercado, promueve estándares, desarrolla soluciones innovadoras y ofrece servicios de asesoramiento a Gobiernos, proveedores de microfinanciamiento, donantes de fondos e inversionistas. Su misión consiste en ayudar a crear mercados financieros locales eficientes y equitativos que estén integrados en el sistema financiero normal y sirvan a todas las personas desprovistas de ese tipo de servicios, incluidos los muy pobres y los clientes a los que es más difícil llegar, mediante servicios financieros más innovadores, cómodos y asequibles. Para más información acerca del CGAP, visite el sitio www.cgap.org.

Los autores de este informe son Giovanna Prialé Reyes, intendente de Supervisión de los Servicios al Usuario, Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y Denise Dias, especialista en políticas en el CGAP.

Branchless Banking and Consumer Protection: Issues and Policy Options: CGAP Focus Note, de próxima aparición.

A menos que se indique otra cosa, los datos fueron recopilados por la Superintendencia, analizados y suministrados al CGAP únicamente en forma consolidada. El CGAP no tuvo acceso a información de instituciones financieras individuales.

Índice 1 Introducción: La inclusión financiera desde la perspectiva del organismo regulador 5 2 Reglamentación y supervisión centradas en la protección del consumidor................ 8

2.1 Protección del consumidor y cumplimiento de la función de reglamentación de la actividad empresarial

2.2 Potestades de supervisión e imposición de sanciones

2.3 Mecanismos de resolución de reclamaciones

2.4 La cuestiones principales para los consumidores de servicios financieros........ 17 3 Canales de prestación: La actividad de la banca sin sucursales en el Perú............... 20

3.1 Agentes minoristas

3.2 Otros canales sin sucursales

3.3 Disposiciones reglamentarias sobre banca sin sucursales

3.4 Reclamaciones y problemas observados en la esfera de la banca sin sucursales32 4 Conclusiones y recomendaciones

1 Introducción: La inclusión financiera desde la perspectiva del organismo regulador La Superintendencia de Banca, Seguros y AFP del Perú (SBS) ha identificado desde el año 2003 la importancia del acceso financiero como prioridad en materia de políticas debido a su vital importancia para el desarrollo del sistema financiero nacional y para el desarrollo social y económico del país en su conjunto. Asimismo, en medio de la crisis financiera mundial, la SBS ha dado cabida expresamente a la capacidad financiera como una poderosa herramienta para tratar de lograr y mantener la estabilidad sistémica y promover, al mismo tiempo, una mayor inclusión.





En los últimos años, la SBS ha adoptado importantes medidas con el objeto de ampliar el acceso al financiamiento, entre ellas el mejoramiento constante del marco reglamentario y de supervisión de las actividades de microfinanciamiento, actualmente considerado como uno de los más avanzados de América Latina e incluso del mundo. En este contexto, la misión y el plan estratégico de la SBS incluyen (tal como se ilustra en el gráfico 1) la información financiera acerca del consumidor y la capacidad financiera como referencias estratégicas permanentes de su labor.

Gráfico 1: La inclusión financiera desde la perspectiva de la SBS

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Fuente: Presentación de la SBS preparada para el Segundo Seminario Sobre Liderazgo Mundial en la Regulación del Transformador Sistema Bancario sin Sucursales La protección del consumidor y las normas que regulan la conducta de mercado son temas que se han incorporado completamente en las funciones y la estructura orgánica de la SBS, puesto que forman parte de la evaluación general de los riesgos de las instituciones financieras. La SBS parte del supuesto de que el poder de negociación con las instituciones financieras que poseen los consumidores es reducido y, en algunos casos, nulo, dadas las asimetrías de información que caracterizan a los servicios financieros; en consecuencia, se requiere un organismo del Gobierno central que ejerza el poder de negociación en nombre de los consumidores. Esto se logra a través de la reglamentación y la supervisión. La reglamentación tiene por objetivo atenuar las deficiencias del mercado y mejorar el comportamiento de los prestadores de servicios financieros en su conjunto, en tanto que el propósito de la supervisión es asegurar el cumplimiento de las normas establecidas en las reglamentaciones, especialmente las relacionadas con la transparencia, el acceso a la información y la calidad de los servicios.

La SBS lleva a cabo su función en el ámbito de la protección del consumidor mediante el dictado de reglamentaciones que se someten a un amplio debate, tanto interno como externo, con varias partes interesadas. En esta esfera, la función de reglamentación y supervisión tiene carácter previo (es decir, se da preferencia a la prevención frente a la corrección) y no es intervencionista. El objetivo es promover un comportamiento que reduzca al mínimo la asimetría de información entre el cliente y los proveedores de servicios, y los riesgos (tanto morales como financieros) que corre el consumidor. La transparencia y el trato justo son los dos pilares del enfoque basado en la reglamentación y la supervisión. El marco reglamentario e institucional peruano es muy avanzado en esta esfera y se toma como referencia en otras jurisdicciones en que la protección del consumidor es una importante preocupación en materia de políticas.

La SBS cuenta con un equipo especializado de supervisores que se encarga de asegurar el cumplimiento de las reglamentaciones relativas al consumidor, con especial énfasis en las cuestiones de transparencia. Se aplica una variedad de tecnologías de supervisión, entre ellas un sistema de calificación que permite identificar los principales riesgos en la esfera de la protección del consumidor y las inspecciones especializadas in situ en las sucursales. Al ser el vínculo entre el cliente y el proveedor, los canales utilizados para la prestación de servicios financieros, las sucursales y los canales sin sucursales (cajeros automáticos, dispositivos de puntos de venta, entre otros) desempeñan un papel importante a la hora de configurar la experiencia de los consumidores y contribuir al cumplimiento de las normas de transparencia y protección del consumidor.

Además de dictar normas y supervisar a los proveedores de servicios financieros, la SBS dedica gran parte de sus actividades a constituirse en una importante fuente de información para la sociedad en general mediante la publicación, en formato estándar, de los precios y comisiones que cobran directamente los proveedores de servicios. La información se publica en el sitio web de la SBS y en periódicos importantes, y luego es utilizada por los medios locales en diversas formas, entre ellas para analizar el grado de equidad que existe en el mercado y crear un mecanismo de control social aplicable a los precios y a la conducta de mercado.

La información y la reglamentación están debidamente complementadas por otras herramientas de difusión. Desde el punto de vista de la SBS, las actividades de difusión tienen objetivos a corto y a largo plazo. Las nuevas reglas se someten a la opinión pública y la SBS las difunde y comenta en periódicos, entrevistas de radio y televisión o artículos.

Asimismo, la SBS tiene la política de atender las preguntas del público y las consultas de los medios de comunicación locales para aclarar ciertos puntos relativos a las medidas reglamentarias y ciertas prácticas adoptadas por los proveedores de servicios financieros.

Además de estas actividades a corto plazo, de bajo costo y gran impacto, la SBS lleva a cabo actividades a largo plazo, de mayor costo pero con efectos potencialmente significativos. Estas últimas incluyen investigaciones para orientar mejor los cambios en la reglamentación y los análisis detallados que se ponen a disposición del público en general; educación financiera formal destinada a los docentes del sistema educativo público, y una nueva iniciativa estratégica para identificar las necesidades de capacidad financiera (cultura financiera) en los diferentes segmentos sociales, a fin de configurar una estrategia nacional que permita optimizar los esfuerzos realizados por la SBS y otros actores en búsqueda de una mejora de esta capacidad financiera.

Todo lo anterior tiene como objetivos reducir al mínimo las posibilidades de incumplimiento de las reglamentaciones por parte de las empresas supervisadas y eliminar todo tipo de incentivo de las mismas para incurrir en esas prácticas. Sin embargo, la SBS reconoce que siempre habrá incumplimiento, involuntario o voluntario, y que el público necesita un canal que le permita formular consultas sobre los servicios financieros y sus proveedores y sobre la función que cumplen el ente regulador y otros organismos públicos. Con ese fin, ha puesto en marcha un mecanismo interno para atender reclamaciones y consultas. Otros organismos públicos, principalmente el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), complementan este servicio en las esferas en que la SBS no puede actuar por falta de competencia legal, como la de resolución de reclamaciones entre clientes y proveedores (la SBS solo está autorizada legalmente para resolver casos individuales relacionados con los fondos de pensión). En el gráfico 2 se presenta un diagrama del rol que cumple la SBS en materia de protección del consumidor financiero.

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Si bien este informe es el resultado de un análisis integral de las principales normas y prácticas de supervisión para la protección del consumidor en su conjunto, el mismo se centra en el análisis de los canales específicos de prestación de servicios que no se llevan a cabo en sucursales bancarias (banca sin sucursales), con especial hincapié en el uso de agentes. En el informe se analizan los marcos reglamentario y de supervisión vigentes respecto a las futuras innovaciones en los mecanismos de prestación de servicios, y se sugieren algunos aspectos que resultan perfectibles..

2 Reglamentación y supervisión centradas en la protección del consumidor 2.1 Protección del consumidor y cumplimiento de la función de reglamentación de la actividad empresarial El marco jurídico básico para la protección general del consumidor está constituido por el Decreto Ley N° 25868- (Ley de Protección del Consumidor) y el Decreto Legislativo 6915, que establece diversas normas referidas a la defensa de los derechos del consumidor. Conforme a la ley general de protección del consumidor, el Instituto Nacional de Competencia y Protección Intelectual (INDECOPI), a través de su Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, está facultado para exigir el cumplimiento de normas relativas a la competencia, la protección del consumidor y los derechos de propiedad intelectual, en todos los sectores e industrias, incluidos los servicios financieros. Dichas facultades incluyen la potestad de realizar investigaciones, adoptar medidas correctivas e imponer sanciones.



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