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«Thematic Axis: Water Markets Title: Gestión de la escasez, incertidumbre y mercados de opción en España Authors: Almudena Gómez Ramos Universidad ...»

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Thematic Week: Water Economics and Financing

Thematic Axis: Water Markets

Title: Gestión de la escasez, incertidumbre y mercados de opción en España

Authors: Almudena Gómez Ramos

Universidad de Valladolid

Abstract:

La gestión de agua en contextos de escasez, de mayor presión por el recurso y de incremento

de la presencia de los efectos del cambio climático precisa de la consideración del riesgo como un

elemento esencial para alcanzar los objetivos de asignación eficiente y sostenible de los recursos hídricos. Los tradicionales instrumentos de mercado se comportan como mecanismos que asignan agua y riesgo pero no son diseñados para la gestión de este último elemento de forma explícita. El contrato de opción sí que puede ser considerado como un instrumento de gestión de riesgos en la medida de que es capaz de asignar y repartir éste entre las partes participantes. En esta ponencia se analiza el potencial del contrato de opción como mecanismo de asignación de agua y riesgo en contextos de incertidumbre en la disponibilidad de recursos hídricos resaltando sus beneficios frente a otras modalidades de mercado. Así mismo, se reflexionará sobre si el actual marco legal e institucional en España permite el desarrollo de este tipo de instrumentos y se valorará su posible aplicación en el actual modelo de gestión en el que los mercados han tomado un protagonismo en la solución de los actuales problemas de escasez en España, una vez superadas las limitaciones detectadas en los últimos años del actual modelo de gestión y asignación de recursos..

Keywords:

Gestión de la escasez, incertidumbre y mercados de opción en España

INTRODUCCIÓN

El incremento de la incertidumbre de la disponibilidad de recursos hídricos es quizá a día de hoy el principal obstáculo a superar dentro del proceso de asignación de recursos hídricos. Los hechos muestran que muchos de los problemas sociales relacionados con el agua no son triviales, pues la asignación de recursos cada vez más escasos en un contexto de expansión de la demanda es, a día de hoy, uno de los retos más importantes a los que se enfrentan actualmente muchas economías.

Parece evidente que los sistemas de gestión y asignación de los recursos hídricos no terminan de lograr las metas que inspiraron su desarrollo y aplicación. El modelo que ha prevalecido en el último siglo en la mayoría de los países desarrollados, basado fundamentalmente en la iniciativa y la acción públicas orientadas al aumento de la oferta mediante la construcción de nuevas infraestructuras hídricas, se ha mostrado ineficiente a la hora de alcanzar objetivos como la mejora de la calidad, la cantidad y la accesibilidad al recurso. Pero sobre todo se ha mostrado ineficiente en los que se refiere a la mejora de la garantía en el acceso al agua.

Una de las causas del insatisfactorio progreso en la gestión del agua hay que buscarla en la forma de concebir y entender los problemas del agua. Los conflictos crecientes por el agua han de ser analizados desde una perspectiva mucho más amplia y buscando su origen, no sólo en la ineficiente asignación de los recursos entre usos que compiten, sino también en una ineficiencia en la asignación del riesgo que comporta. Entre los nuevos paradigmas nacidos al amparo de la nueva cultura del agua figura de manera destacada la gestión de los riesgos, que tienen como origen tanto la inestabilidad del clima como la intervención del hombre en las distintas fases del ciclo hidrológico. De este modo, la creciente competencia por el uso de los recursos hídricos está motivada no sólo por la escasez éstos sino también por la ineficiencia en su asignación y en el desarrollo de estrategias que persiguen reducir los riesgos económicos y sociales ligados al agua.

Centrándonos en el contexto español, es cada vez más patente el agravamiento de las disponibilidades hídricas de la mayor parte de las cuencas hidráulicas, motivado no sólo por las irregularidades climáticas, sino también por la gestión que se hace de ellas en el marco de un progresivo aumento de la demanda. Así, la mayor parte de los expertos coinciden en proyectar aumentos en la incertidumbre en la disponibilidad de recursos hídricos especialmente en las cuencas del Mediterráneo.

Esta situación plantea la necesidad de buscar nuevos mecanismos de asignación que permitan un acceso igualitario al recurso y que tenga presente el riesgo mediante su internalización en el proceso de planificación. En consecuencia, la asignación de los recursos en función del reparto de los beneficios ligados al uso del agua debe formularse bajo una concepción más compleja del derecho al agua, pues es preciso un reparto eficiente del riesgo entre los distintos agentes y demandantes del recurso para alcanzar una asignación eficiente siendo, en cualquier preciso considerar no sólo criterios de eficiencia económica, social y ambiental como ya ha quedado patente a lo largo de estas jornadas temáticas destinadas a los mercados de agua, sino también tener presente los diferentes niveles de riesgo que cada uso está dispuesto a asumir en un contexto de incertidumbre en el suministro.

Esta ponencia va a tratar de profundizar en los diferentes aspectos ligados a la asignación de recursos en un contexto de incertidumbre. Para ello va a ser necesarios adentrarnos en el actual marco legal español para ver de qué manera puede ser concebida la asignación del riesgo o de la garantía en el suministro en nuestro sistema concesional de manera que permita transferir el riesgo Gestión de la escasez, incertidumbre y mercados de opción en España entre los agentes participante en este proceso de asignación. Posteriormente, y considerando el actual marco legal tal y como hoy es concebido tras las sucesivas reformas y adaptaciones legales a las recientes situaciones de déficit hídrico, se introducirá un nuevo instrumento de mercado hasta la fecha no considerado en nuestro actual modelo de gestión de recursos. Se trata del contrato de opción, instrumento de mercado capaz de distribuir el riesgo y de mejorar las garantías de suministro de los servicios del agua. Se pretende con esta ponencia tratar de transmitir las bondades del mecanismo así como sus potencialidades de cara a la resolución de conflictos presentes en nuestro contexto. Por último se mostrará una aplicación empírica con resultados tangibles de las posibles aplicaciones del mecanismo. En este caso se mostraría el funcionamiento de un contrato de opción en el marco del abastecimiento de la ciudad de Sevilla entre la zona regable del Viar y EMASESA, empresa pública encargada del suministro de agua potable.





LA IMPORTANCIA DEL RIESGO EN LA ASIGNACION DE RECURSOS HIDRICOS

En la cuenca mediterránea el riesgo es un elemento inherente a la gestión de los recursos hídricos, lo cual hace más complejo el problema de su asignación. Así, la dinámica de la asignación se ve alterada periódicamente por la ocurrencia de períodos de sequía, de modo que el desconocimiento del momento de su aparición, duración e intensidad son la principal fuente de riesgo en la gestión. En consecuencia, es necesario que en contextos de incertidumbre en la disponibilidad de recursos hídricos sea necesario considerar el riesgo como un elemento más a incorporar a los criterios de asignación de recursos. Esta aceptación del riesgo en la gestión se materializa a través de la puesta en marcha de medidas de gestión articuladas mediante el diseño de respuestas adecuadas a diferentes escenarios de escasez hídrica que puedan suceder con una probabilidad asociada.

La gestión del riesgo puede plantearse desde dos premisas: Cuando el riesgo es aceptado y cuantificado por los agentes sociales e instituciones por existir un conocimiento de su comportamiento, o por el contrario, cuando pueda existir un total desconocimiento de los episodios fortuitos de mayor severidad. Para Cubillo (2002) en este último caso es necesario dotar al sistema de mecanismos de previsión capaces de anticiparse a los impactos de estos eventos. El riesgo pasa así a ser un elemento a considerar y a minimizar en la medida adecuada en cada una de las decisiones tomadas en la gestión del agua.

Desde el ámbito global cabría señalar que la gestión del riesgo tiene una doble componente ubicada en dos planos diferentes. Por una parte estaría la acepción del riesgo a nivel de individuo y por otra parte cabría considerar la afección del riesgo al conjunto de la sociedad. Trasladando esta reflexión al ámbito de la gestión del agua, en el primer caso cabría hablar del riesgo que asume cada usuario titular de una concesión que podría no ser satisfecha y, en un segundo plano, estaríamos hablando de la importancia de incorporar instrumentos o medidas de gestión de riesgos en la planificación hidrológica con el objeto de aminorar los riesgo de la sociedad en su conjunto.

a) En el primer caso, la consecuencia directa del aumento de incertidumbre en la disponibilidad de agua sobre el usuario es el aumento del coste de oportunidad del agua utilizada (Tsur, 1998), los cual se traduce en una reducción de los beneficios ligados al uso del recurso. Ante este riesgo, el individuo puede responder de varias formas identificando de este modo varios tipos de respuesta. Una respuesta sería aceptar las pérdidas producidas y compensarlas a través de la suscripción de una póliza de seguro o la inserción en un programa de ayudas, distribuyendo de este modo el riesgo en el tiempo (medidas de carácter reactivo). Otra respuesta sería actuando directamente sobre la fuente del riesgo de Gestión de la escasez, incertidumbre y mercados de opción en España forma que el planificador gestor del recurso disminuya el riesgo al que se ve expuesto el usuario. Una forma de lograrlo sería, por ejemplo, actuando sobre la probabilidad de ocurrencia de los episodios de escasez, disminuyendo de este modo el nivel de riesgo. La actuación sobre el nivel de riesgo puede hacerse bien modificando la fuente de riesgo, modificando la disponibilidad de agua, actuando sobre la oferta (construcción de nuevas infraestructuras, etc.) o bien disminuyendo la vulnerabilidad al riesgo del individuo a través de cambios en la asignación, de forma que éste tenga información suficiente sobre los nuevos criterios de asignación de agua pudiendo anticiparse a las nuevas situaciones (medidas de carácter proactivo). En el caso de un regante, esta anticipación podría suponer una adaptación de sus cultivos a las nuevas disponibilidades. En el caso del abastecimiento urbano, la anticipación se puede traducir en medidas ligadas con la gestión de la demanda.

En consecuencia, la incertidumbre a la que se ve sometido el titular de un derecho de uso de agua tiene su origen no sólo en la variabilidad del recurso por las propias condiciones climatológicas, sino también en la propia gestión que de éste hagan los agentes responsables. De hecho, las incertidumbres de tipo económico y político son a menudo más importantes que la propia incertidumbre climática en las decisiones de política hidráulica (Rogers, 1994; Garrido y del Moral, 2000). Este tipo de decisiones pueden proceder, por ejemplo, de una asignación excesiva de derechos de uso respecto a las disponibilidades reales, o por el contrario la asignación de concesiones superiores a las necesidades reales de los usuarios.

b) La incidencia del riesgo en la sociedad surge del concepto de la llamada “nueva ética” de gestión que aparece en un contexto que se ha denominado como “sociedad del riesgo”.

Beck (1986), proponente del término, plantea una nueva concepción del desarrollo de la sociedad: éste ya no sólo basa sus objetivos en un reparto de la riqueza, sino que también considera el reparto del riesgo. Por tanto la gestión y administración del riesgo plantea una nueva redefinición de la gestión del recurso. La gestión de los recursos exige el planteamiento de nuevos instrumentos capaces de repartir un recurso que es fuente de riqueza, alcanzando los objetivos de reparto eficiente e igualitario, pero además, situando el riesgo a niveles aceptables por los agentes afectados. El riesgo es un elemento presente en este proceso de forma tal que las decisiones de planificación deben hacerse no sólo bajo la óptica de un horizonte temporal amplio, sino que deben internalizarse en la propia evolución del proceso. Por tanto, los objetivos de reparto de la riqueza asociada al agua se diseñan bajo el prisma de un reparto adicional complementario del riesgo entre los distintos agentes. De esta manera, el agua no sólo se asignaría en términos de cantidad y calidad, sino también en términos de garantía de suministro, es decir, de minimización del riesgo.

Un reparto óptimo en términos de justicia y eficacia exige un acceso garantizado al agua.

Ello supone agregar un valor más al agua y éste es el valor de la certidumbre.

La experiencia demuestra que estas políticas tradicionales de incremento de la oferta no son suficientes para asignar agua y riesgo pues son demasiados rígidas en situaciones inciertas, por lo que es necesario explorar nuevos mecanismos que persigan fundamentalmente una mejor y más eficiente asignación de los recursos hídricos. Los instrumentos de mercado se muestras como herramientas potencialmente útiles pues no sólo son capaces de asignar recursos bajo criterios de eficiencia económica sino que también pueden ser muy flexibles a la hora de asignar el riesgo.

Gestión de la escasez, incertidumbre y mercados de opción en España

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA TRANSFERENCIA DE DERECHOS EN UN

CONTEXTO DE INCERTIDUMBRE



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